农业部软科学成果选粹农业转移人口市民化的实现路径麻栗坡柃

发布时间：2022-09-29 16:48:50

农业部软科学成果选粹农业转移人口市民化的实现路径

我国特有的城市化进程一般可分为集中化和市民化两阶段，集中化是农村人口实现常住地和工作地的空间转移，完成由农民向农民工的转变。由于户籍制度、教育程度、文化差异等因素的阻碍，农村人口迁入城市后并不能顺利实现向城市人口的转换，即市民化进程受阻，农民工与城市居民间保持较大的居民身份、社会保障等福利差距。农业转移人口市民化是根据我国经济社会发展战略目标，在科学把握我国人口发展和劳动力市场特征的基础上所实施的一项可持续性发展策略。

推进农业转移人口市民化非常必要

（一）推进农业转移人口市民化是我国经济发展转型升级的需要。

农业转移人口是现代产业工人的组成部分，是我国现代化建设的重要力量。稳步推进农业转移人口市民化既是我国现阶段经济发展的客观要求，又是满足社会安定和政治稳定的需要。农业转移人口市民化已成为改造我国传统农业和农村，实现农业现代化，缩小城乡差距和促进城乡一体化的根本出路。帮助具备条件的农业转移人口融入城市，解决农业转移人口融入城市的制度障碍，将会极大刺激国内消费，带来对高档耐用品，对公共设施、金融等服务业的消费需求，并带来由医疗卫生改革、教育体制改革、社会保障改革等社会改革所拉动的巨大内需。农业转移人口市民化是推动中国由“数量型”人口红利向“质量型”人口红利转变的重要力量。

（二）推进农业转移人口市民化是保持我国社会安定的必然选择。

我国实行城乡分治的户籍管理制度，在政策的制定和执行上，或明或暗地疏忽和歧视农业转移人口。农业转移人口市民化可以明确农业转移人口的社会地位，通过政策和制度来维护农业转移人口的合法权益，维护社会公平和公正，确保城乡社会稳定，是实现社会主义和谐社会宏伟目标的理性选择。

（三）推进农业转移人口市民化具有重大的现实意义。

农业转移人口市民化将显著促进经济发展，主要表现在提升劳动人口素质和劳动生产率、扩大消费、拉动内需、增加投资规模、改善投资结构等，据测算，农业转移人口市民化1000万人可使经济增长速度提高约1个百分点。农业转移人口市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

农业转移人口市民化面对四大挑战

（一）农业转移人口市民化政策成本和个人成本巨大。

加速市民化进程将增加公共产品和公共服务的投入，对政府的供给能力提出巨大挑战。当地政府为吸纳外来人口需要在安居住房建设、城市基础设施、公共服务、社会保障、医疗教育等方面投入巨额资金。农业转移人口市民化后为维持正常城市生活要支付相应个人成本，需要支付房租或购房费用、家庭成员教育、培训成本，医疗保障以及其他社会保险的保费支出，还有最直接的生活成本，即“吃、穿、用”等费用开支。

（二）农业转移人口市民化面对较大的社会冲突。

农业转移人口市民化带来城市人口快速增长，城市环境保护压力增加，用水用电紧张，交通拥堵、污染严重、食品药品安全无保障等社会问题。市民化要求所有居民享有均等化的公共服务，然而，我国城市的基本公共服务短期供给不足，人均享有的公共产品数量和质量的下降将损害城市原居民的利益。

（三）农业转移人口市民化面对重大的产业挑战。

“十二五”期间，农业劳动力将由29500万人下降到25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。当前我国贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农业转移人口的吸纳能力会有较大下降；资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移。我国目前重工业增速高于轻工业，并且能源化工、装备制造工业对规模以上工业增长的贡献率超过70%，而这些均为能源消耗非常多的产业，对解决就业问题作用并不显著。作为解决中长期中国就业增长的最重要行业——服务业——自2007年以来对GDP的贡献率呈现下滑趋势，由2007年的46.3%下降到2010年的39.3%。

（四）农业转移人口市民化对农村发展有一定不利影响。

农业转移人口市民化，农村中的有文化的青壮年劳动力流向城市工作，造成农村人口在年龄结构上的极不合理分布，同时由于城乡二元体制和户籍制度的限制，以及村庄建设规划的不合理，导致村庄外延的异常膨胀和村庄内部的急剧荒芜，形成了村庄空间形态上空心分布的状况。与农村“空心化”并存的留守儿童、留守妇女、留守老人等也将带来一系列社会问题。

推进农业转移人口市民化的实现路径

（一）分类分步推进，实现有序市民化。从市民化实际成本考虑，将农业转移人口转为市民，意味着中央和地方各级政府及相关部门必须承担转移这些人口的巨额福利开支以及其他高额费用。巨大的转移成本客观上造成农业转移人口市民化任务在全国范围内不是一蹴而就的工作，而只能是分批分阶段实现的任务。将不同职业的农业转移人口分层分类区别对待，引导智能型、技术型和体力型等不同类型的农业转移人口融入不同区域、不同规模和不同行政级别的各类城市是解决广大农业转移人口市民化的有效途径。在特大型城市，在推进居住证制度的同时，根据产业结构和城市发展规划，合理控制人口总规模；在大中型城市，加强和改进人口管理方式，推行居住证制度，建立以转移人口个体素质、就业和居住状况等为依据的积分落户制度；在小城市和小城镇，以稳定职业和住所为前提条件，放开户籍限制，鼓励落户；在农村地区，加强新型社区建设，社区内居民的社会保障和公共服务按市民配置，使农村实现就地城镇化。

（二）改革户籍制度，解除市民化主要障碍。

我国城乡分割的二元户籍制度导致城乡两种身份在利益上的严重不平等，是农民融入城市生活的最大障碍。加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提条件。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口类型相剥离。

（三）实施公共服务全覆盖，促进新市民融入城市。

实现公共服务均等化是推进农民身份转变的有效改革路径。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励城市化地区将农业转移人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障农业转移人与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。同时，保留农业转移人口对其留在农村的承包地、宅基地、林地等权益的自由处置权利。对于与用人单位签订劳动合同的新市民，按照规定纳入城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险范围；灵活就业的新市民，按照城镇灵活就业人员参保办法办理各项社会保险。新市民子女义务教育纳入城镇教育发展规划，列入教育经费预算。建设部门把新市民居住问题纳入城镇住宅建设发展规划和城镇居民住房保障范围，积极探索多方式解决新市民居住问题。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，根据权利和义务对等原则，逐步使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。

（四）完善就业保障体制，实现可持续的市民化。

构建完善的就业保障制度应从农业转移人口的实际出发，设计出与之相适应的就业保障制度，具体措施包括：第一，为了保障农业转移人口的就业权益，规范劳动关系，要签订用人单位与劳动者的劳动合同，减少企业任意解雇职工的行为。第二，实施积极的宏观政策，创造更多的就业机会和岗位。以结构调整和升级为契机，大力发展第三产业，创造大量的就业岗位。第三，建立和健全统一、规范的劳动力市场，促进就业的平等竞争。第四，以再就业为核心，开展失业人群的就业教育与职业培训，以就业为导向来设计失业保险、社会救助等就业保障项目。第五，建立政府主导下的企业、就业人群、社会互补互动的就业保障运作机制。第六，建立就业保障的法律保护体系，在就业保障中，法律以其刚性和权威性发挥着不可替代的作用。（作者单位:中央财经大学）